Что такое эффективность государственного управления. Эффективность государственного и муниципального управления
10. Эффективность государственного управления. Понятие и виды эффективности государственного управления. Критерии и показатели оценки эффективности государственного управления.
Эффективность системы госуправления – это комплексная характеристика потенциальных и реальных результатов функционирования, с учетом степени соответствия полученных результатов целям и задачам.
выделяют виды эф-ти ГУ: 1) эк-кая – отраж эф-ть проводимой гос-вом эк-кой политики, процессов и явлений (эк роста, исп-ие рес-сов, приватизации, инвестиций). 2) соц – опр-ет эф-ть соц политики гос-ва, решение соц проблем жизнедеят-ти общества, его различ групп и классов. 3) экол – связ с исп-ем окруж среды, реализацией природоохранных мер. 4) внешнеэк – отраж взаимовыгодное сотрудничество с гос-ми на м/у-нар арене, в м/у-нар разделении труда, в обл кредитно-денежных отношений, при обмене новейшими технологиями и т.д.
Критерии эффективности – признаки, грани, стороны проявления управления, посредством анализа которых можно определить уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Ключевая проблема – это отсутствие критериев оценки работы министерств, госкомитетов и других органов госуправления.
Главная роль должна принадлежать оценке уровня достижения поставленных перед органами управления целей , которые выражаются в прогнозах, программах, планах развития и т.д. Основная проблема - сформировать критерии и показатели оценки результатов деятельности, которые определяются спецификой конкретного объекта управления. В качестве таковых для отраслей производственной сферы могут быть след.:
выполнение указов, декретов Президента, законов, постановлений и др. НПА;
выполнение прогноз. и программ. заданий по важн показателям работы отрасли;
эффек-сть работы (производительность, рентабельность, энергоемкость);
ход рыночных преобразований (развитие новых форм собственности, рыночных институтов, реструктуризация предприятий);
выполнение приказов и распоряжений вышестоящих руководителей;
реализация положений и требований государственной кадровой политики.
Наиболее обобщающий и определяющий класс составляют критерии социальной эффективноти госуправления, раскрывающие результаты функционирования системы, т.е. совокупности субъекта и управляемых объектов госуправления.
Главными критериями социальной эффективности управления являются:
Уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;
Темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;
Уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий;
Упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом.
19. ВВП и методы его расчёта. Номин и реальн ВВп. ВВП – пок-ль общего эк состояния страны. Он дает представление об общем материальном благосост. нации, тк чем выше ур-нь произв-ва, тем выше благосостояние страны. Центральный пок-ль системы нац. счетов (СНС).
ВВП может быть исчислен следующими тремя методами:
1. Как сумма валовой добавленной стоимости (производственный метод) 2. Как Σ компонентов конечн. использ-я (метод конечного использования) 3. Как сумма первичных доходов (распределительный метод)
При расчете производственным методом ВВП исчисляется путем суммирования валовой добавл. стоимости всех производственных единиц – резидентов, сгрупп-х по отраслям или секторам. Согласно методу конечного использования ВВП определяется как сумма следующих компонентов: 1. расходы на конечн.потребление товаров и услуг; 2. валовое накопление; 3. сальдо экспорта и импорта товаров и услуг: ВВП = C + I + E, где C – конечное потребление; I – инвестиции; E – чистый экспорт. Под расходами на конечное потребл. тов-в и услуг понимают расходы домашних хоз-в на потребит-е товары и услуги, а также расходы учрежд. гос-го упр-я (бюджетных орг-й) и некоммерч. организаций на товары и услуги для индивидуального и коллективного потребления.
При определении распределительным методом ВВП вкл. след. виды первичных доходов: оплату труда наемных работников, чистые налоги на производство и импорт (налоги на производство и импорт минус субсидии на производство и импорт), валовую прибыль и валовые смешанные доходы. ВВП = W + Q + R + P + T, где W – з/п, выплач-я рабочим и служащим, независимо от того, явл. ли они резидентами или нерезидентами данной страны; Q – отчисления на соц. страхование; R – валовая прибыль; P – валовой смешанный доход; T– налоги на произв-во и импорт (за вычетом субсидий).
Выделяют номинальный и реальный ВВП. Номинальный (абсолютный) ВВП выражен в текущих ценах данного года. Реальный (с поправкой на инфляцию) - выражен в ценах предыдущего или любого другого базового года. В реальном ВВП учитывается, в какой степени рост ВВП определяется реальным ростом производства, а не ростом цен. Отношение номинального ВВП к реальному называется дефлятором ВВП . Фактический ВВП - это ВВП при неполной занятости, который отражает реализованные возможности экономики. Потенциальный ВВП - это ВВП при полной занятости, он отражает потенциальные возможности экономики. Последние могут быть намного выше реальных.
Реальный ВВП = Номинальный ВВП / Общий уровень цен
| " |
6. Назовите известные вам органы государственной власти в современной России, осуществляющие контрольные функции.
7. Каковы основные проблемы реализации государственного контроля в нашей стране?
Литература
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е дополн. - М.: Омега-Л, 2004.
2. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. – М.: Гардарики, 2005.
3. Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учеб. – М.: ТК, Велби, Изд-во Проспект, 2004.
4. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000.
5. Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000.
6. Князев С.Н. Управление: искусство, наука, практика: Учеб пособие / С.Н. Князев. – Мн.: Армита-Маркетинг, Менеджмент, 2002.
7. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004.
8. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов н/Д, 1997.
9. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс.
– М.: Юристъ, 2001.
10. Шамхалов Феликс. Основы теории государственного управления: Учебник для вузов / Феликс Шамхалов. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2003.
ГЛАВА 6. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
6.1 Понятие эффективности государственного управления
Понятие «эффективность деятельности» это обозначение любой деятельности, включая управленческую, как производительной, продуктивной, результативной. В экономической науке обстоятельно разработана категория экономической
эффективности и соответствующие критерии ее оценки. В современном менеджменте сделано то же самое применительно к управлению организацией (фирмой) в условиях рыночной конкуренции70 .
В современной же теории организации и управления
эффективность системы управления характеризуется действенностью системы управления, ее автономностью, степенью организованности и самоуправления, гибкостью, адаптивностью, сплоченностью коллектива организации и т.п. Эффективность процесса управления понимается как результативность самого процесса воздействия субъекта на управляемый объект.
Рассматривая современные разработки проблемы эффективности управления в теории менеджмента, следует также подчеркнуть, что в последние годы здесь все больше внимания уделяется дифференцированному рассмотрению эффективности в рамках различных организационных культур.
Каждый тип организационной культуры определяет критерии эффективности организационной деятельности и стиль управленческого лидерства. Для достижения эффективности в решении управленческих задач необходимо выбирать модели поведения, адекватные доминирующей культуре организации. Управленческая деятельность не только оказывает влияние на развитие культуры организации, но также является ее продуктом. Таким образом, анализ эффективности управления неразрывно связан с анализом организационных культур.
Исследования эффективности в области теории менеджмента оказали серьезное влияние и на подходы к эффективности в сфере административно-государственного управления. Здесь сложилось по меньшей мере два основных подхода или две парадигмы.
Первая исходит из того, что государственно-административное управление не столь кардинально отличается от менеджмента, чтобы заниматься разработкой особой теории эффективности в данной области. Известный представитель теории административного менеджмента Г. Саймон считает, например, что «…в административном управлении и в управлении частной компанией требуются многие одинаковые навыки. Специалист по статистике мог бы перейти из крупной страховой компании в статистическое управление Министерства труда в Вашингтоне и обнаружить, что его функции практически не изменились»71 .
При этом, как отмечает Г. Саймон, термин «эффективность» употребляется по-разному и зачастую нечетко и двусмысленно. В
70 Зеркин Д.П. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д, 2000. - С. 239.
71 Государственная служба. Учебник / Под ред. Проф. В.Г. Игнатова. – М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/ Д: Издательский центр «Март», 2004. – С. 251-255.
обычном разговоре сказать, что нечто «эффективно», часто равносильно утверждению, что это «хорошо» или «желательно». Термин двусмыслен, поскольку, что такое «хорошо», зависит от ценностей, которые мы применяем, и этих ценностей будет почти так же много, как людей, которые их придерживаются. Неудивительно поэтому, что в политике многие дискуссии о «эффективности» - это в действительности споры о том, какие ценности правительство должно проводить в жизнь.
В тех ситуациях, где мы готовы разделять средства и цели, мы можем определить эффективность как максимизацию достижения наших целей путем использования ограниченных нейтральных средств. Именно это значение термина имеет больше всего отношения
к традиционной теории управления».
В отечественной литературе мы также встречаемся с последователями подобной точки зрения. Например, в работе, выпущенной под руководством проф. В.А. Козбаненко, практикуется именно такая модель анализа эффективности государственного правления. Авторы, в частности, отмечают: «Можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом «общественных целей». Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение
стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов72 .
Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества.
Во второй парадигме эффективность государственного управления рассматривается в рамках теории политического управления. Иначе говоря, государственное управление анализируется не как управление в одной из разновидностей систем, а как один из важных аспектов системы государства, включающий наряду с ним властный и нормативно-правовой аспекты.
Таким образом, нелегитимная политическая власть вряд ли с этой точки зрения может рассматриваться как эффективная. Даже при хорошо продуманной организационно-управленческой выстроенности она будет сталкиваться с неприятием и противодействием значительной части населения и контрэлиты. Верно и обратное:
72 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под. ред. В.А. Козбаненко – М.: «Статут», 2000. – С. 335.
легитимная власть, встретившись со значительными препятствиями, в условиях кризисов и лишений может успешно справиться с трудностями, опираясь на поддержку и понимание граждан.
Суждения оценочного и сравнительно-оценочного плана, касающиеся эффективности власти, высказываются очень часто, опираясь как бы на сами собой разумеющиеся некие общечеловеческие мерки эффективности.
Проблема - в особенности государственного управления как деятельности, отличающейся от других видов управления прежде всего тем, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами. Тем также, что, как отмечалось, приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан. Поэтому содержательное определение понятия «эффективность государственного управления» и ее критериев не есть технологическая операция, а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.
Эффективность определяется не столько традиционными объективными показателями действенности решений по типу: «затраты-выпуск» или «затраты-результат», а по соотношению результатов и использованных разнообразных ресурсов достижения стратегических целей политической системы и реализации общих государственных интересов. Критерий соотношения затрат и результатов используется как условный показатель эффективности отдельных, конкретных решений, но смысл данных терминов интерпретируется в более широком плане, нежели, скажем, в экономическом анализе. Деятельность может быть эффективной - экономичной (с точки зрения минимальных затрат), однако совсем не эффективной в плане достижения поставленных социальнополитических целей. Эффективная деятельность как результативная в социально-политическом аспекте далеко не всегда является экономичной, тем более рентабельной. Даже в управлении фирмой, предприятием понятия: «эффективность», «экономичность», «рентабельность» не рассматриваются как односмысловые. Тем более, если речь идет о государственных организациях и их деятельности, результаты и последствия которой проявляются в широком круге общественных процессов. Сказанное подводит нас к выводу: понятие эффективности государственного управления предполагает такое определение, в котором отражается специфическая сущность его как деятельности социально-политически целесообразной и целенаправленной. В этом контексте эффективность государственного управления есть понятие, обозначающее соотношение результатов и достигнутых общественных целей, результатов и использованных
государственных ресурсов. Эффективное управление - это деятельность с наилучшими из возможных результатов по удовлетворению общественных потребностей и интересов в условиях регламентации ресурсов государством.
Специфическое: содержание понятия «эффективность государственного управления» можно также определить через модель
Соотношение «вход-выход», характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления как ее части. На «входе» системы требования общества (управляемого объекта), обусловливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта - легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений. На «выходе»: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы).
Используются понятия: «частичная эффективность» и «полная эффективность». Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая - показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как «полная эффективность» 73 .
Наиболее разработанным блоком проблем следует полагать вопросы повышения эффективности исполнительной ветви власти. Именно к этому уровню апеллируют основные разработки в области «public administration» на Западе и в России. Именно здесь достигнута наибольшая ясность в плане повышения эффективности управления. Она связана, прежде всего, с использованием основных категорий административного менеджмента и поиска оптимальных сочетаний во взаимодействии основных его компонентов: организационнофункциональной выстроенности, организации системы подготовки разноплановых решений и контроля за их исполнением; выстроенности коммуникативных процессов; рациональной специализации и работы с персоналом; отладки механизмов оценки результатов и ответственности; системы выдвижения лидеров и обеспечения их взаимодействия с подчиненными.
Применительно к российским условиям только к настоящему времени выстраивается несколько рациональных версий систематизации действий всех названных компонентов в рамках национальной административной системы. Речь идет о проведении намеченной Президентом РФ и порученной Правительству РФ
Лекция 4. Эффективность государственного управления
План лекции:
1. Понятие эффективности государственного управления.
2.Критерии эффективности государственного управления: ценностно-рациональный, целерациональный и прагматический.
Понятие эффективности государственного управления, ее критерии.
«Эффективность деятельности» – это обозначение любой деятельности, включая управленческую, так и производительную, продуктивную, результативную.
Особенность государственного управления как деятельности, (отличающейся от других видов управления) состоит в том, что она осуществляется при помощи государственной власти и государственными органами, и приоритетную роль здесь играет политическое руководство, политика, являющаяся концентрированным выражением общественных интересов социальных групп и граждан.
«Эффективность государственного управления», ее критериев не определяется моделью: «затраты – выпуск», а представляет собою элемент управляющей деятельности политического субъекта, несущий в себе некоторый политический аспект.
Деятельность может быть эффективной – экономичной (с точки зрения минимальных затрат), однако совсем не эффективной в плане достижения поставленных социально-политических целей. Понятие эффективности государственного управления предполагает такое определение, в котором отражается специфическая сущность его как вида деятельности (должна быть социально-политической, целесообразной и целенаправленной).
Эффективность государственного управления есть понятие, обозначающее соотношение результатов и достигнутых общественных целей, результатов и использованных государственных ресурсов.
Эффективное управление – это деятельность с наилучшими из возможных результатов по удовлетворению общественных потребностей и интересов в условиях регламентации ресурсов государством.
Эффективность – показатель того, насколько полно усилия (ресурсы), затраченные управляющим субъектом и обществом на решение поставленных проблем, реализованы в социально значимых конечных результатах.
Таким образом, категория «эффективность государственного управления» определяется через понятия: «общественные цели», «результаты», «общественные потребности и интересы». Каждое из них отражает специфические признаки государственного управления.
1. «Общественные цели» – это политически значимые цели;
2. «Результаты» – объекты, услуги, процессы, связанные с удовлетворением общественных потребностей и интересов (выраженных в политике);
3. «Государственные ресурсы» – экономический, социальный, политический, идеологический и информационный капиталы, регламентированные государством как в плане общественной целесообразности и возможности, так и правовой обоснованности.
Специфическое содержание понятия «эффективность государственного управления» можно также определить через модель – соотношение «вход – выход», характеризующую деятельность политической системы в целом и подсистемы управления как ее части.
На «входе» системы: требования общества (управляемого объекта), обуславливающие принятие соответствующих решений, и поддержка управляющего субъекта – легитимность (доверие общества) и ресурсы, которыми располагает государство для реализации возможных решений.
На «выходе»: реальное изменение объекта как следствие осуществленных решений и достижения целей управляющего субъекта (системы).
Внутри системной модели «вход – выход» формируются и действуют подсистемы, дублирующие системную, которые применяются к анализу эффективности как внутренней управленческой деятельности отдельных органов государства по отношению к другим органам, так и внешней – по отношению к обществу или его части. В таком контексте используются понятия: «частичная эффективность» и «полная эффективность».
Первая характеризуется показателями результативного решения части проблем, отдельных составляющих общей цели; вторая – показателями успешного решения всего комплекса проблем, образующих общую, конечную цель управляющего субъекта. Для системы государственного управления в целом рассматриваемое понятие трактуется преимущественно как «полная эффективность».
Задачей управления является выработка таких управленческих воздействий, при которых состояние объекта управления приемлемо с точки зрения критериев эффективности деятельности. Эффективность управления - один из основных показателей совершенства управления, определяемый посредством сопоставления результатов управления и ресурсов, затраченных на его достижение. Эффективность управления можно оценить путем соизмерения полученной прибыли и затрат на управление. Но такая элементарная оценка не всегда оказывается корректной, поскольку результат управления: не всегда выражается прибылью; приводит к непосредственному и опосредованному результатам; непосредственный результат скрывает роль управления в его достижении, прибыль часто выступает как опосредованный результат; может быть не только экономическим, но и социальным, социально-экономическим, политическим, социально-психологическим и т.п. Эффективное государственное управление – умение рационально использовать мощный потенциал государства, т.е. способность административных структур формировать и реализовывать государственную политику и пропагандировать коллективные инициативы.
12.1.Теоретико-методологические подходы к определению эффективности. Существуют несколько теоретико-методологических подходов к определению сущности эффективности. В разных сферах деятельности понимание эффективности имеет свои особенности. Так, в политике «эффективность» рассматривается как нечто положительное и желательное, получая тем самым смысл ценностной характеристики деятельности. В отношении к деятельности органов власти это термин стал действенным политическим символом, способным организовать общественное мнение в поддержку определенных предложений. В самом общем виде эффективность понимается как: возможность достижения результата; значимость получения результата для тех, кому он предназначен; отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение. В теории организации и административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. В исследованиях по экономике и менеджменту выделяется два подхода к оценке эффективности. Первый связан с оценкой технической эффективности, второй – экономической эффективности. В показателях технической эффективности находит отражение характер оцениваемой деятельности: она свидетельствует о том, что «делаются правильные вещи». Показатели экономической эффективности характеризует то, как реализуется оцениваемая деятельность, насколько производительно используются затрачиваемые ресурсы, т. е. насколько «правильно делаются эти вещи». Эффективность управленческого или административного труда оценивается путем определения соотношения между полученным результатом и затраченными ресурсами.
В государственном управлении рассматриваются также следующие четыре аспекта эффективности: 1.Результативность – уровень достижения поставленных целей. 2.Экономичность – сокращение издержек и затрат. 3.Эффективность – соотношение результатов и затрат. 4.Степень воздействия – прямые и косвенные последствия принятых государственных решений.
В исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами.
1) Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.
2) Подход, развивающий теорию рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.
3) Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов , состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.
4) В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.
5) Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
6) Адаптационный подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.
7) Подход, основанный на концепции управления качеством . В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.
При анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект. Сущность социального эффекта заключается в том, что он должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития. Российский социолог Г. В. Атаманчук подразделяет социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти в частности на три вида:
1. Общая социальная эффективность. Она раскрывает результаты функционирования системы государственного управления (т. е. совокупности государственных органов и управляемых ими объектов).
2. Специальная социальная эффективность. Она характеризует состояние организации и функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами. К критериям этого вида относятся: целесообразность и целенаправленность организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, которая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Необходимо законодательно установить, какие должен реализовывать цели каждый государственный орган и по их достижении оценивать соответствующих руководителей и должностных лиц; нормативы затрат времени на решение управленческих вопросов, на выработку и прохождение любой управленческой информации; стиль функционирования государственного аппарата; нормативы, технологии, стандарты, которым обязан следовать каждый руководитель и государственный служащий; сложность организации государственного аппарата, проистекающая из его «дробности», многоступенчатости и обилия управленческих взаимозависимостей; издержки на содержание и обеспечение функционирования государственного аппарата.
3. Конкретная социальная эффективность. Она отражает деятельность каждого управленческого органа и должностного лица, каждого единичного управленческого решения, действия, отношения. Среди критериев можно выделить такие, как степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе (и компетенции) органа и государственной должности; законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; реальность управляющих воздействий.
12.2. Оценка эффективности государственного управления. Под оценкой эффективности государственного управленческого решения понимают совокупность моделей и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной деятельности или программ, которые завершены или находятся в стадии реализации. Для оценки эффективности государственного управления и деятельности органов государственной власти необходимы оценочные технологии и процедуры, которые были бы устойчивыми, объективными и позволяли своевременно корректировать деятельность органов государственной власти. Критерии, на основании значений которых формируется оценка результатов государственного управления, бывают количественные и качественные. Критерии и оценки используются для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности и самих процессов государственного управления, качество которого можно оценить в соответствии с потребностями, желаниями и ресурсами общества. При этом можно выделить две измеримые составляющие деятельности государственного управления: техническую эффективность и экономическую эффективность. Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом “общественных целей”. Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность, а техническая эффективность - соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества. Техническая эффективность связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность. Так как многие социальные и экономические показатели состояния общества не поддаются полному и оперативному контролю, то необходимо формулировать критерии, оценивающие не общее состояние, а результаты конкретных программ. Критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных целей, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия проводимых государственными органами мероприятий. На практике эффективность управления чаще всего определяется аналитическими или экспертными методами на основе сопоставления значений совокупности показателей (признаков). Существует несколько основных типов оценок государственного управления: оценка процесса выполнения; оценка результатов; оценка последствий; оценка экономической эффективности. Задача оценки эффективности государственного управленческого решения заключается в том, чтобы оценить: управленческую деятельность органов власти и предприятий государственного сектора; проводимую государственными структурами политику; реализацию государственных программ; последствия проводимой политики и реализации государственных программ. Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого. Планирование проведения деятельности по оценке результатов государственного управления в общественной сфере предполагает выбор системы показателей, свойства оценок, точности оценивания, процедуры сбора информации, в том числе использование результатов других исследований. Для определения оценок, как правило, проводят оценочные исследования, которые делятся на две группы: научные и традиционные формы. Научные формы предполагают проведение исследований с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат. При проведении научных исследований применяют следующие методы: социологические опросы (анкетирование и итервьюирование); наблюдения (открытые и скрытые); экспертные оценки; моделирование; формирование контрольных групп; проведение экспериментов и др. Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическим или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п. Ввиду многомерности объектов государственного управления целесообразно осуществлять оценку эффективности управленческих решений на основе методов многомерного статистического анализа, позволяющих не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но и весь комплекс последствий управления (последствий изменения), на сферы государственной и общественной жизни.
12.3.Факторы эффективности государственного управления.
1.Базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы; политический курс. Каждой политической системе присуща своя система ценностей . Ценности - это обобщенные цели государства: они составляют духовную основу общегосударственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Это - целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности, выражающие одобряемые обществом средства достижения целей. Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регуляторов поведения и деятельности - необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления, включая нормативно-правовые механизмы.
2.Организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма; единые политическое и правовое пространства. Организация системы власти и управления играет определяющую роль в любом современном развитом государстве. Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность управления обеспечивается: реальной целостностью систем государственного управления, единством правил “игры” всех задействованных в них управляющих субъектов; правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой; высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления.
3.Состояние государственного аппарата, качество его деятельности, уровень доверия населения к властям - не менее важный комплекс факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности государственного управления. Государственный аппарат - организация, состоящая из государственных служащих, наделенная властными полномочиями и необходимыми средствами (включая материальные) для осуществления в пределах своей компетенции определенных функций и задач. Эффективность государственного управления напрямую связана с наличием современной бюрократии (слоя управляющих), обладающей высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного демократический стиль управляющей деятельности и руководствующейся государственным интересом. Современная рациональная бюрократия как фактор эффективности государственного управления должна находиться под контролем первичных органов государственной власти (конституционно установленных) и общественных институтов.
4.Экономическая, политическая и социальная стабильность общества - один из главных факторов, определяющих эффективность государственного управления. В широком смысле понятие стабильности означает сохранение государственной системой своих институтов и осуществление основных функций при изменяющейся социальной среде. Стабильность, устойчивость политической и экономической систем, а также общественных отношений, - это такое их состояние, когда происходящие изменения не ведут к нарушению нормативно-ценностной базы процессов жизнедеятельности людей, когда любые отклонения и действия субъектов (политических, экономических и пр.) корректируются реализацией установленных, легитимных норм.
12.4. Показатели эффективности и результативности деятельности органов власти. Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей стала мощным инструментом коллективного анализа в процессе реализации стратегических целей. Сбалансированная система показателей позволяет анализировать основные стратегические проблемы в нескольких ключевых аспектах: финансовая деятельность; отношения с потребителями; организация внутренних административных процессов; обучение и развитие государственных служащих. Оценка результатов деятельности на основе сбалансированной системы показателей имеет множество преимуществ: процессы планирования, контроля и доведения до сведения служащих стратегических целей и этапов их реализации становятся боле прозрачными; наличие как опережающих показателей, характеризующих факторы успеха в будущем, так и показателей за прошедшее время позволяет проводить ретроспективный анализ; повышаются возможности идентификации и концентрации усилий на отношениях с потребителями услуг и клиентами благодаря наличию показателей удовлетворенности потребителей, качественных показателей; создаются дополнительные возможности для достижения эффективности внутренних административных процессов и определения условий совершенствования организационной структуры и внутренних процессов, профессионального развития государственных служащих; наличие логичных и взаимосвязанных критериев позволяет дифференцировать оплату труда служащих. Главное преимущество сбалансированной системы показателей заключается в том, что она позволяет увидеть отчетливо выраженную причинно-следственную стратегическую взаимосвязь между всеми ключевыми аспектами деятельности органов власти. При разработке показателей результативности и эффективности деятельности важным является соблюдение взаимосвязи системы планирования, оценки, оплаты труда и ориентация служащих на достижение плановых показателей. Система показателей эффективности и результативности деятельности органов власти должна включать следующие группы. Показатели непосредственного результата. Содержание результатов административной деятельности определяется как вопросами компетенции, так и характером тех функций, которые ими выполняются. В таком случае показателем непосредственного результата для него выступит количество услуг в широком смысле, управленческие решения в виде правовых актов, программ. Показателем непосредственного результата может выступить число стандартизированных услуг, отклонение от заданных стандартов, число получателей стандартизированных услуг. Показатели конечного эффекта. Показатели эффекта характеризуют изменения в объекте управления, характер воздействия деятельности на целевую группу позволяет указать на конечный эффект от деятельности исполнительного органа. Конечным эффектом для органа выступает изменение (или отсутствие изменения) в состоянии, функционировании объекта управления, целевых групп и, как правило, связано с достижением целей деятельности органа власти. В качестве показателей, которые могут свидетельствовать о достижении конечного социального эффекта, выступают показатели удовлетворенности потребителя от оказанной услуги или от деятельности исполнительного органа. Показатели непосредственных процессов связаны с характером функционирования, административными процессами, требованиями к ним. Показатель может формулироваться как доли операций или процедур, соответствующих стандартам или требованиям, предъявляемым к работе. Фактически эти показатели нельзя полностью отнести к показателям результата, хотя они и неразрывно связаны, качество административных процессов лишь в некоторой степени определяет достижение результата. В качестве показателей непосредственных процессов могут быть выделены, например, доля подготовленных документов, выполненных в срок и без нарушений, доля операций, проведенных в соответствии с регламентом (правильно и вовремя). Показатели должны соответствовать следующим требованиям: 1) соотнесенность - показатели должны непосредственно относиться к сформулированным целям и задачам деятельности органа власти; 2) четкость и однозначность, простота в понимании и использовании - с целью обеспечить возможность сбора и сравнения данных показатель должен быть четко определен. Из определения показателя должно быть понятно, свидетельствует ли увеличение его значения об улучшении или, напротив, об ухудшении положения с предоставлением данной услуги; 3) сравнимость - в идеальном случае показатели должны обеспечивать сопоставимость во времени и позволять проводить сравнение между органами власти; 4) проверяемость - показатели должны быть сформулирован таким образом, чтобы их значения (собранные и расчетные данные) могли быть проверены. По возможности, к ним должно прилагаться описание использованных при расчетах статистических методов и построения выборки; 5) статистическая надежность - показатели должны основываться на надежных системах сбора данных, и у тех, кто ими пользуется в управленческих целях, должна быть возможность проверки точности данных и надежности используемых расчетных методов; 6) экономическая целесообразность - очень важно соблюдать разумное соотношение между затратами на сбор данных и полезностью этих данных. Там, где это возможно, показатели должны основываться на уже существующих данных и должны быть привязаны к уже проводящейся работе по сбору данных; 7) чувствительность - показатели должны быстро реагировать на изменения. Показатель, диапазон изменения которого слишком мал, может иметь лишь очень ограниченное применение; 8) отсутствие внутренних «антистимулов» - при разработке показателей необходимо принимать во внимание, какого рода поведение они будут поощрять. Необходимо избегать таких показателей, которые могут привести к формированию контрпродуктивного поведения служащих; 9) гибкость в отношении инноваций - система раз определенных показателей не должна препятствовать инновационной деятельности или внедрению альтернативных методов, систем или процессов в целях повышения качества и количества услуг; 10) быстрота обновления - показатель должен быть основан на данных, которые можно получить за время, достаточно разумное с учетом принимаемых на основе данного показателя решений, иначе существует опасность того, что решения будут приниматься на основе устаревших или утративших актуальность данных. Система оценки эффективности деятельности связана с системой оценки персонала и управлением человеческими ресурсами в органах власти. Используя систему оценки эффективности для «самообучения», управления компетенциями, орган власти делает еще один шаг в сторону организационного развития. При разработке и внедрении элементов управления по результатам необходим интегрированный подход, важным представляется анализ роли контекстов, взаимосвязей, отдаленных и вариативных последствий применения инновационных технологий, что способствует более эффективному использованию в управленческой практике инструментов управления по результатам. Существует три уровня измерения эффективности работы в государственных органах власти: уровень министерств, служб, агентств – выполнение поставленных целей; уровень среднего звена – реализация программ и проектов; уровень сотрудников – решение оперативных задач.
12.5. Качество государственного управления. Оценка эффективности государственных управленческих решений может быть также осуществлена на основе создания системы качества в органах государственной власти - совокупности организационных и технических мер, необходимых для обеспечения гарантий соответствия требованиям стандартов, контрактам и т.п. Оценка качества имеет два направления: соблюдение определенных нормативов и стандартов; удовлетворение потребностей социальных групп, организаций и отдельных лиц. Факторы, от которых зависит качество государственного управления : качество законодательной и нормативно-правовой базы в области государственного устройства; система планирования и принятия государственных решений в органах власти (регламент); механизм ответственности и подотчетности органов власти; открытость и прозрачность бюджетной и финансовой политики; профессионализм руководителей и служащих государственных органов; использование современных информационных методов (программа электронного правительства); создание систем управления изменениями по реализации государственной политики. Составляющие качества эффективности государственного управления: качество принимаемых решений; прозрачность и открытость; ориентация на потребителя; уровень координации работ; использование информационных технологий; качество услуг и доступность для граждан. Стандарты качества государственного управления: стандарты услуг, оказываемые органами исполнительной власти гражданами и организациями; стандарты управления и документооборота; стандарты подготовки и повышения квалификации государственных служащих; стандарты этического поведения государственных и муниципальных руководителей и служащих.
12.6. Интегральные показатели оценки эффективности государственного управления. В международной практике используются различные интегральные показатели для оценки эффективности государственного управления, которые были разработаны международными организациями. 1.Показатель GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), оценивает эффективность государственного управления в межстрановом сравнении. Показатель был разработан на основе нескольких сотен переменных и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления. Эти параметры были выделены на основе общего определения, согласно которому «государственное управление» понимается как совокупность традиций и институциональных образований и включает в себя: а) процессы выбора, контроля и замены правительства; б) способность правительства формулировать и проводить политику; в) уважение граждан и государства к институтам, руководящим социальным и экономическим взаимодействием в обществе. Оценка проводилтся на основе сравнения шести индексов: право голоса и подотчетность (Voice and Accountability) – индекс включает показатели, измеряющие различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Показатели этой категории измеряют степень возможности участия граждан в выборе правительства. Например, показатель степени независимости прессы; политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence) – индекс включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса; эффективность правительства (Government Effectiveness) – индекс отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством; качество законодательства (Regulatory Quality) – значение данного индекса связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как: контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса; верховенство закона (Rule of Law) – индекс измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе; контроль коррупции (Control of Corruption) – индекс отражает восприятие коррупции в обществе, при этом учитываются разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана», до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции. 2. Индекс экономической свободы (ИЭС) организации «Heritage Foundation» был разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с Уол Стрит (Wall Street). Информационной базой ИЭС являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. ИЭС рассчитывается на основе 50 характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы: торговая политика, фискальная политика, государственная интервенция в экономику, монетарная политика, иностранные инвестиции и потоки капитала, банковская сфера, зарплаты и цены, имущественные права, государственное регулирование, черный рынок. Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от одного до пяти: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы. 3. Индекс непрозрачности позволяет оценить воздействие непрозрачности страны на стоимость и эффективность капиталовложений. «Индекс непрозрачности» представлен в виде интегрального «Фактора непрозрачности», составленного на основе пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности. Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) образуют слово «CLEAR» (от англ. clear – «ясный», «прозрачный», «четкий»). Двумерное измерение (ранжирование стран по степени непрозрачности и оценка «премии за риск» – увеличения стоимости иностранных кредитов) позволяет оценить реальные издержки, обусловленные непрозрачностью. 4. Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследований государственных служащих и населения. Индекс институциональной среды , который рассчитывается на основе обследований государственных служащих по методологии Всемирного Банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.
Вопросы для самопроверки:
1. В чем заключается сущность эффективного государственного управления?
2. Перечислите теоретико-методологические подходы к определению эффективности.
3.На какие виды можно подразделить социальную эффективность государственного управления в целом и деятельности органов государственной власти?
4. Что понимается под оценкой эффективности государственного управленческого решения?
5. Как определяется экономическая эффективность государственного управления?
6. Перечислитефакторы эффективности государственного управления.
Литература:
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Омега-Л, 2004.-301
2. Кирсанов С.А,. А. Т. Ошурков А.Т., Е. П. Истомин Е.П. , Резанов.В. Муниципальное управление. Эффективность муниципального менеджмента Издательство: Андреевский Издательский дом, 2008 г. -318 стр.
3. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. - М.: Статус, 2005. - 148 с.
4. Пикулькин, А.В. Система государственного управления. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007
5. Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. – М.: ИНФРА-М, 2006.
6. Шашина Н.С. Система государственного и муниципального: электр. уч. пособие: /;– СПб.: Изд-во СПбАУЭ, 2010.
РАЗДЕЛ Б. Организация государственного и муниципального управления в России.
1. Понятие эффективности государственного управления
В сфере государственного управления ключевым фактором, отри-цающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельно-сти, традиционно считается эффективность. Поэтому большинство ча-стных проблем реализации государственного управления можно объе-динить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и на межгосударственном уровнях — проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления .
Актуальность этой проблемы возрастает в условиях постиндустриального общества, характерными чертами ко-торого являются :
- - ускорение темпов научно-технического развития;
- - вы-сокие социальные риски, нестабильность социальных связей, высокая социальная мобильность;
- - острая конкуренция как на внешнем, так и на внутреннем рынках;
- - глобализация экономических связей;
- - постоянно растущая потребность в инновациях.
Все это предопределило отказ от традиционного механистического подхода к управлению и стимулировало поиск новых теоретических моделей и практических методик реализации эффективного государственного управления.
Вследствие своей практической и теоретической значимости, про-блемы, связанные с концептуализацией понятия эффективности госу-дарственного управления, разработкой методов повышения эффектив-ности и ее измерения, подробно рассматриваются практически во всех, общественных науках. Более того, эти проблемы стали ключевым пред-метом исследования отдельных научных дисциплин (например, эконо-мики общественного сектора или муниципального менеджмента). Од-нако любая наука рассматривает эти проблемы под специфическим углом зрения .
Само понятие эффективности, благодаря присущей ему многоаспектности, имеет множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них или создание нового будет зависеть от целей кон-кретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методо-логии.
В микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и вы-пуска или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости (Макконелл, Брю, Стиглщ).
В административной теории наряду с эко-номической составляющей понятия эффективности («отношение объе-мов предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходи-мых для предоставления данного объема услуг» (Эпстейн) часто выделяют также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения . Техническая эффективность обозначает степень соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управлен-ческой организации внешним условиям .
Исторически, в процессе смены одной доминирующей научной па-радигмы другой, понятие эффективности изменялось и постепенно при-обретало все более широкий круг толкований. Процесс расширения и усложнения значений этого понятия был особенно заметен в ходе мето-дологических изменений внутри организационной теории и теории го-сударственного управления.
Приверженцы «классической школы» нередко трактовали «эффек-тивность » как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки (Тэйлор ). Однако такой механисти-ческий подход к концептуализации понятия эффективности предпола-гал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для дости-жения этих целей используются стандартные методы. Этот подход ока-зался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые ру-тинные операции . Простая организация с жесткой иерархической струк-турой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять рабо-ту в установленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тэйлора и Макса Вебера , когда стремились избежать в своих исследо-ваниях рассмотрения этических, политических или психологических факторов. В традиционной, или «классической», парадигме админист-ративной политики, базирующейся на принципах, изложенных в рабо-тах Ф.Тэйлора, В.Вильсона и М.Вебера , акцент на эффективность рабо-ты аппарата государственного управления является решающим. Эффек-тивность в данном случае носит объективный, внеличностный характер и основывается на трех методологических установках :
- - отделении адми-нистрирования от политики;
- - признании того, что «в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше нежели все остальные» (Тэйлор);
- - признание бюрократической организации как наиболее эффек-тивной для внедрения научных принципов управления.
Классик американской административной науки Дуайт Уалдо пря-мо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к феномену эффективности процессом перехода от условий деятельности организа-ций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке ве-ков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желатель-ность, не достаточна. Демократия должна быть состоятельной, способ-ной. Граждане должны быть активны и бдительны. Государствен-ная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок» (Уалдо).
В середине ХХ века задача административной теории состояла в том, чтобы определить, «каким об-разом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно » (Саймон). Такой подход определял главными инструментами изменения в организациях (и соответственно инст-рументами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персо-нала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сужая базу для непредсказуемых, случайных дей-ствий индивидов, директивный способ управления , по мнению привер-женцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осу-ществлялся с помощью простых показателей в системе затрат/выпуска . Однако именно в позитивистском стремлении к анализу количественных показателей и манипуляции цифрами социальное качество организационных изменений почти все-гда остается за бортом исследований.
Таким образом, при механистическом подходе к теории и практике организации эффективной работы персонала фактически не затрагива-лись психологический, социальный и политический аспекты эффектив-ности (последний намеренно опускался, поскольку в основе традицион-ных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и администраторов). Все внимание исследова-телей и управленцев-практиков было обращено на техническую сторону управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась .
Постепенно противоречия идеальных бю-рократических моделей и реальной управленческой практики
, а значит, противоречия между предписываемыми и реальными результатами дея-тельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы
, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности.
Потребность человеческих отношений отвергла механистическое по-нимание эффективности, определяемой через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее практике. Эф-фективность
стала трактоваться как сложное, комплексное явление, оп-ределяемое по ряду критериев
:
- - степени удовлетворения персонала ор-ганизации своей работой и ее результатами;
- - уровню текучести кадров в организации;
- - мотивации персонала и др.
В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процеду-ры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложив-шимися в коллективе .
Иными словами, в исследование феномена эф-фективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндиви-дуальных отношений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов .
Пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций, проблемами ие-рархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествующий технократический, или механистический, подход к управлению) приве-ло к неадекватности данного подхода относительно анализа деятельно-сти сложноорганизованных систем . И здесь приходится полностью со-гласиться с М. Крозье , который выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов , неправомерность актуализации лишь од-ной из сторон деятельности организаций: либо формальной, либо не-формальной.
Представители кибернетического, а затем и синергетического под-ходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным , постаравшись при том избежать как индивидуалистического, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моде-лям, а также индивидуализм, атомистичность и чрезмерный психоло-гизм, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений .
Если рассмотреть изменения в подходах к анализу условий эффек-тивного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из которых базируется на организационных принципах, выработанных, соответственно: «классической школой», кибернетическим подходом и синергетическим подходом .
- Механический тип организационной системы характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответст-венно для организационных систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализа-ции. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;
- Адаптивный тип организационной системы характеризуется при-способлением к изменениям внешней среды. Организационные системы такого типа реагируют post factum, стараясь приспособить свою органи-зационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;
- Креативный тип организационной системы характеризуется ак-тивной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Организации такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный.
Кибернетика и, позднее, синергетический подход определили так-же и новые условия эффективности :
Необходимость отказа от искусственного навязывания направ-лений развития сложноорганизованных систем;
Актуализация «чувствительности» к начальным условиям, за-ключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития (наибольшее внимание уделяется «личной» истории организации);
Определение эффективности управленческой деятельности не через анализ количества затраченных ресурсов, а посредством исследо-вания качественного распределения управленческого воздействия (кон-фигурации административного воздействия);
Признание множественности потенциальных сценариев разви-тия сложноорганизованных систем (принципиально важно для эффек-тивного управления учитывать максимальное количество такого рода сценариев или моделей);
Ускоренный качественный рост системы определяется включе-нием механизмов положительной обратной связи, приводящим к «ре-жимам с обострением».
Таким образом, новый системный показатель эффективности стал еще более сложным, поскольку он включает в себя как исторические, экономические, психологические (мотивационные), так и структурно-коммуникативные составляющие.
- Социальная эффективность государственного управления
Проблема концептуализации понятия эффективности государственного управления, выбора принци-пов ее анализа и оценочных критериев оказалась гораздо более слож-ной, нежели проблема анализа эффективности в сфере частного произ-водства и рыночного обмена. Это объясняется прежде всего отсутстви-ем универсального и объективного оценочного механизма работы сис-темы государственного управления . В частном секторе таковым явля-ются цены , устанавливаемые в ходе свободного рыночного обмена, а основным критерием эффективности работы фирмы является соответст-венно ее прибыль .
В системе государственного управления , как правило, применяется единственный способ оценки эффективности — самостоятельная разра-ботка стандартов измерения эффективности . Иными словами, деятель-ность государства оценивается исходя из выработанной им же оценоч-ной шкалы и методов измерения . При этом открываются широкие воз-можности для извращения или подмены общественных целей и интере-сов целями и интересами самой бюрократической системы.
В конце 1980-х годов в странах Запада предпринимались неоднократные попытки внедрения рыночных механизмов оценки и измерения эффективности в сферу государственного и муниципального управления . Однако внедре-ние построенных на основе «неоклассической исследовательской про-граммы» организационных моделей и методов оценки эффективности их работы привело к провалам в социальной сфере , что в конечном сче-те негативно отразилось на функционировании экономики и политиче-ской системы большинства западных государств. Экспансия государст-ва с ее директивным способом распределения ресурсов и благ подменялась экспансией рынка с доминированием «права сильнейшего» и оче-видными прорехами в социальной политике . Отсюда наиболее актуаль-ной проблемой в сфере оценки эффективности государственного управ-ления становится проблема гармоничного совмещения рыночного и общественного подходов к оценке эффективности . Это доказывает рас-тущий интерес западных и отечественных социологов, политологов, экономистов, правоведов к данной проблематике.
В последние годы в западной и отечественной литературе проявля-ется тенденция говорить о «социальной экономии » и «социальной эф-фективности », противопоставляя эти выражения ранним и более узким значениям эффективности и производительности. Очевидно, это связано с ограниченностью применения рыночных методов оценки в сфере го-сударственного управления, сменой управленческой парадигмы, актуа-лизацией анализа социальных взаимодействий в ходе управленческого процесса, а также требованием оценки социальных эффектов управлен-ческих решений.
В западной и, в особенности, в англоязычной литера-туре по вопросам административно-государственного управления поня-тие «социальная эффективность» в большинстве случаев используется как своеобразная альтернатива экономической эффективности и произ-водительности. К примеру, Маршал Димок в своей работе «Критерии и цели административной политики» явно стремится отойти от механического значения эффективности. Любые жесткие или механистические интерпретации термина, считает он, не уместны: хорошая администра-ция не является «холодно механической» — она сильно гуманизированная, «живая и яркая». Более того, Димок утверждает, что «нет никакой действительной эффективности, которая не была бы также и социальной ». Эффективность, и это вполне очевидно, является ключевым объ-ектом административной политики, но она должна быть социально, гуманистично интерпретирована. Эффективность — это вопрос качества , и потому количественные и механистические методы измерения не ис-черпывают всей полноты проблемы .
Французский исследователь Анисе ле Пор , критикуя бюрократию и традиционный подход к анализу государственного управления, также пишет: «Опыт показывает, что недостаточно изменить способ произ-водства, социальную систему или систему правления, чтобы исчез риск возрождения бюрократии; опасения в отношении ее нового появления требуют добросовестного определения причин, ее порождающих, а также сильной политической воли, чтобы избавиться от прежней логики развития и определить условия создания большей социальной эффек-тивности».
Авторы, цитаты из работ которых приведены выше, интерпретиру-ют социальную эффективность как альтернативу чисто экономической (или, скорее, механистической) трактовке эффективности государствен-ного управления. Уже сам термин «социальная эффективность» , по их мнению, призван подчеркнуть социальную сущность процесса управле-ния, гуманизировать образ управленческой организации . Однако такой подход не предоставляет нам сущностных характеристик феномена со-циальной эффективности и, пожалуй, лишь затрудняет понимание того, какой конкретный смысл вкладывается в понятие «социальная эффек-тивность».
Другой подход к интерпретации социальной эффективности , также довольно часто встречающийся в литературе, связывает этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созданием и распре-делением общественных благ . Такая трактовка обычно вписана в анализ становления и развития так называемого социального государства, или государства всеобщего благоденствия. Критический под-ход к рыночному механизму распределения, вызванный прежде всего необходимостью устранять изъяны рынка за счет политического меха-низма его коррекции, актуализировал значение социальной эффектив-ности как более справедливого распределения благ . Однако такой под-ход также представляется не вполне правомерным, поскольку импли-цитно содержит в себе противоречие между максимизацией обществен-ного блага (в форме, скажем, социальной поддержки, бесплатного обра-зования, медицинского обслуживания) и экономической (рыночной) эффективностью , требующей достижения оптимального раз-мещения ресурсов . Таким образом, проявляется определенное напряже-ние между социальной составляющей термина (в данной конкретной интерпретации) и эффективностью.
Можно привести и еще один, более узкий, подход к интерпретации термина «социальная эффективность» . Он заключается в следующем противопоставлении : эффективность «бюро» versus социальная эффек-тивность и базируется на методологии теории рационального выбора и неоклассических предпосылках . Вкратце изложим его суть. Государст-венная бюрократия как рациональный максимизатор собственной выго-ды стремится к увеличению собственного бюджета и масштабов кон-кретной управленческой организации. Эти цели на определенном этапе экспансии бюрократии становятся для общества крайне неэффективны, поскольку, как писал почти двести лет тому назад О. Конт, чиновник «существует только за счет производства трудящихся классов; и что все, что он потребляет, отобрано у производителей». Социальная эффективность в данном случае определяется как раз-ница между произведенным данной организацией общественным про-дуктом и затратами общества на ее содержание . Безусловно, такая трак-товка термина связана с предыдущей, однако она должна быть рассмот-рена как вполне самостоятельная, поскольку предусматривает более частный уровень анализа. Ж.-Э. Лейн писал по этому поводу: «Говоря об эффективности, мы должны отделить вопрос, какой из этих двух ме-ханизмов является наиболее эффективным, от вопроса, в какой мере бюро или политические программы должны наиболее эффективно организовывать свою деятельность».
Социальная эффективность — это функция минимизации трансакционных издержек . Она непосредственно связана с эффективной работой механизма координации социальных взаимодействий . Поэтому подход к концептуализации понятия «социальная эффективность» стро-ится на следующих основных предпосылках :
Социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макроуровне политической неопределенности , форму-лировке четких «правил игры» и контроле за их исполнением;
Социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в наращивание потенциала государства , определяемого как «способность эффективно проводить и пропагандировать коллективные мероприятия» (Государство в меняющемся мире. Отчет всемирного банка, 1997); при этом важно подчеркнуть, что речь идет не о количе-ственном экстенсивном увеличении мощи государства (бюрократиче-ского аппарата, армии, полиции и т.д.), а о поиске качественно иных способов организации административно-государственного управления;
Ключевым способом повышения потенциала государства и со-ответственно социальной эффективности как результата использования этого потенциала, является создание эффективной системы норм и пра-вил, проясняющих социальные взаимодействия и ограничивающих риски различного рода . (В этом случае нас интересует влияние на эффек-тивность государственной политики и экономики неэкономических факторов, определяемое через величину трансакционных издержек. Со-ответственно, чем выше социальная эффективность, тем меньше затра-ты общества на трансакционные издержки (издержки обмена). Для со-временных постиндустриальных обществ вопрос возрастания трансак-ционных издержек стоит достаточно остро, так как их рост определяет-ся ростом сложности контрактных отношений, углублением разделения труда, увеличением количества инноваций. Не менее (а пожалуй, даже более) актуален он для так называемых переходных обществ, в особен-ности России и стран бывшего СССР. Здесь рост трансакционных из-держек определяется, скорее, иными причинами: потерей ориентиров социального взаимодействия, исключительно низким уровнем доверия к правительству, политикам, деловым партнерам, неразвитая информаци-онная система и т.д.)
Данное определение имеет по крайней мере три преимущества .
Во-первых , оно позволяет оценивать социальную эффективность вне зави-симости от уровня анализа: на уровне сообществ государств, отдельных национальных государств, организаций, их подразделений и т.д.
Во-вторых , оно в значительной степени позволяет избежать идеологиче-ской окраски, оставаясь нейтральным по отношению к различным фор-мам координации взаимодействий рынку, иерархии и прочим.
В-третьих , оно одинаково применимо к оценке управления как в част-ном, так и в общественном секторах.
Изменение акцентов в административно-государственном управле-нии с процесса и правил на качественное удовлетворение потребностей клиентов повлекло за собой введение новых индикаторов эффективно-сти административно-государственного управления :
Уровня удовлетво-рения граждан предоставляемыми услугами;
Уровня доверия к цен-тральному правительству и местной администрации;
Степени вовлече-ния в процесс принятия решений и т.д.
Это, в свою очередь, потребова-ло изменений управленческой культуры и формирования нового стиля работы.
Таким образом, исследование эффективности государственного управления как в России, так и за ру-бежом складывается в конце XX в. как самостоятельное научное на-правление , в котором при различии подходов имеется ряд общих положений и исследовательских тенденций :
признание инноваций в сфере административно-государственного управления как ключевого фактора повышения ее эффективности;
необходимость перемещения внимания исследователей с технико-экономических сфер реформирования на со-циально-политические;
признание за последними более высокого по-тенциала развития;
необходимость концептуализации понятия «соци-альная эффективность» и поиск методов ее измерения и, наконец, поиск моделей социально-эффективного государственного управления.
3. Виды эффективности государственного управления
Государственное управление является сложной по своему элементному составу и связям и многогранной по выполняемым функциям системой . Объем и характер охватываемых им общественных процессов и явлений отражает специфику государственного управления, а системность и организованная целостность являются его неотъемлемой чертой. В совокупности системность и организованная целостность обеспечивают необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность государственного управления.
Потребность в эффективном воздействии государства на динамично развивающиеся современные сверхсложные процессы и явления обусловливает значимость и интерес со стороны общества и его структур к результативности и эффективности государственного управления. Все более актуальными применительно к государственному управлению становятся такие характеристики, как «производительность», «результативность», «качество», «эффективность ». Все чаще поднимается вопрос о способности государства, как определяющего субъекта управления, обеспечить в условиях жестко ограниченных ресурсов удовлетворение самых насущных потребностей отдельных граждан и общества в целом . При этом долгосрочный характер и стабильность позитивных перемен в государстве определяется реальным повышением производительности и эффективности государственного управления.
Государственное управление , направленное на решение какой-либо проблемы, должно быть результативным и эффективным. Однако оно не всегда дает желаемый результат, к которому стремился управляющий субъект, нередко приводит к нежелательным последствиям, что делает всегда актуальным вопрос результативности и эффективности государственного управления.
Между результативностью и эффективностью нельзя ставить знак равенства. Если о результативности государственного управления можно судить по достижению поставленных целей, как главного результата управленческих действий, то эффективность требует ответа на вопрос: «Ценой каких затрат получен данный результат? ». Однако при оценке государственного управления их часто рассматривают как равнозначные понятия.
При оценке результативности государственного управления , главным критерием оценки которого является достижение поставленных целей , важным моментом является характер поставленных целей . Здесь всегда должен присутствовать вопрос: «Достижима ли поставленная цель и каковы сроки ее достижения?».
Вместе с этим, сколь сложной является система государственного управления, столь же и не менее сложным является определение эффективности государственного управления, выделение критериев, показателей, а также методологических подходов и методов оценки эффективности.
Понятие «эффективность » происходит от латинского слова «effictions», что означает действительный, созидательный . По мере развития науки его содержание все более обогащалось и применительно к современному этапу развития эффективность рассматривается как результативность, чаще всего представленная как соотношение полученного результата и затрат, связанных с его получением .
Необходимо заранее просчитывать эффективность управления, исходя из возможности достижения наилучших результатов по возможности в кратчайшие сроки при наименьших затратах всех видов ресурсов . Важно подчеркнуть, что речь идет не только об используемых ресурсах (материальных, трудовых, финансовых, информационных и др.), но и о сроках реализации управленческой задачи. Запаздывание сроков ее реализации ведет, подчас, вообще к нецелесообразности ее решения.
Применительно к системе государственного управления эффективность (в широком смысле) следует рассматривать как комплексную характеристику потенциальных и реальных результатов функционирования системы с учетом степени соответствия полученных результатов целям и задачам ее развития. При этом соответствие полученных результатов целям и задачам развития страны должно просматриваться не только в краткосрочной, но и в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Кроме того, эффективность государственного управления должна отражать как прямые результаты управления, так побочные объективно возникающие результаты . И если прямые результаты отражают полноту, целесообразность и последствия воплощенных в жизнедеятельность общества поставленных целей и задач государственного управления , то побочные результаты позволяют увидеть их обоснованность и обусловленность, степень их влияния на другие общественные явления . И здесь очень важно отделить получаемые результаты и последствия, как следствие государственного управления, от тех, которые могут возникать в результате действия объективных и, возможно, стихийных механизмов.
Эффективность государственного управления не может отражать результаты только в каком-либо одном направлении или аспекте (политическом, экономическом, социальном и др.). Она должна раскрывать все его многоэлементное содержание, все многообразие протекающих процессов и явлений. Она должна отражать результаты взаимообусловленных процессов развития человека и общества, их взаимодействие с природой . Это свидетельствует о необходимости комплексного подхода к оценке эффективности государственного управления .
Однако одного понимания того, что должна отражать эффективность государственного управления, недостаточно для решения этого вопроса на практике. И, несмотря на то, что проблема эффективности государственного управления насчитывает многие десятилетия, она остается нерешенной и до сегодняшнего дня. Применительно к каждому объекту государственного управления уточняется понятие эффективности, осуществляется выбор критериев и показателей эффективности и лишь на их основе дается комплексная оценка результатов государственного управления. Чаще всего эффективность государственного управления рассматривается в отношении социального и экономического развития государства .
Исходя из многообразия стоящих перед государством задач, связанных с управлением внутри страны , а также в зависимости от объекта и уровня управления, выделяются различные виды эффективности государственного управления :
- экономическую , отражающую эффективность проводимой государством экономической политики, эффективность протекающих процессов и явлений (экономического роста, использование ресурсов, приватизации, инвестиций, государственного сектора экономики и т.д.);
- социальную , позволяющую определить эффективность социальной политики государства, решения социальных проблем жизнедеятельности общества, его различных групп и классов. Главный критерий социальной эффективности государственного управления - повышение качества и уровня жизни человека .
- экологическую , связанную с использованием окружающей среды, реализацией природоохранных мер;
- внешнеэкономическую , отражающую взаимовыгодное экономическое сотрудничество с государствами на международной арене, в международном разделении труда, в области кредитно-денежных отношений, при обмене новейшими технологиями и т.д.
Выделяется также эффективность отраслевого, регионального и местного управления и самоуправления.
Можно выделить и другие виды эффективности , но все они, по сути, связаны с функциями государства , т.е. с основными направлениями его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления . Степень реализации этих функций и определяет эффективность государственного управления объектами и процессами .
В современном обществе с демократическим политическим устройством и рыночной экономикой государство выполняет, разумеется, множество функций и обязанностей, которые весьма сложно оценить с формализованных позиций эффективности . Понятно, что, например, функция обеспечения духовного и физического здоровья населения, развития образования, защиты семьи, материнства и детства, воспитания подрастающего поколения, стимулирования развития науки и национальной культуры с трудом подводятся под показатели экономической и даже социальной эффективности . Но это ни в коей мере не должно служить оправданием бездеятельности или самоустранения государства от ответственности за их качественное выполнение.
В последнее время эффективность государственного управления часто рассматривается с позиции двух измеримых составляющих : технической эффективности и экономической эффективности .
Техническая эффективность государственного управления определяется степенью достижения целей деятельности с учетом общественных интересов . Техническая эффективность
Экономическая эффективность государственного управления определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов .
Экономическая эффективность отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления , ее собственную деятельность. Техническая эффективность отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества . Она связана и количественными, и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.
Как экономическая категория экономическая эффективность отражает отношения по поводу достижения желаемого результата и произведенными при этом затратами . Именно эффективность в наибольшей степени характеризует уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования всех видов ресурсов, вовлеченных в процесс производства.
Главное требование к государственному управлению экономикой - повышение эффективности производства , которое выступает важнейшей качественной характеристикой производства , отражающая уровень развития производственных сил и степень обеспечения потребностей общества .
Экономическая эффективность может рассчитываться на различных уровнях : на уровне национальной экономики, отдельных регионов, отраслей, предприятий, организаций, фирм, домохозяйств, а также на уровне отдельных предпринимательских проектов .
При оценке экономической эффективности на уровне национальной экономики следует исходить из двух важнейших составляющих : экономической эффективности и социальной приемлемости. Это говорит о том, что выбор эффективной стратегии устойчивого экономического развития должен основываться на реальной ресурсной базе и приносить экономическую выгоду всему обществу. В конечном счете, оценка эффективности функционирования экономики должна быть связана с динамикой благосостояния народа, основанной на последовательном подъеме производительных сил.
При этом производительные силы следует рассматривать в широком их понимании - не только как рабочую силу, средства труда и предметы труда, а как весь производительный потенциал страны, включая научно-творческий потенциал, технологические инновации, предпринимательский ресурс, организационно-структурные факторы и т.д.
Определение любого вида эффективности государственного управления опирается на критерии и показатели, которые отражают состояние объекта управления, полученного в результате управленческого воздействия со стороны государства.
4. Критерии и показатели эффективности государственного управления
Для достоверного и обоснованного суждения об эффективности государственного управления используется критерии и показатели , отражающие результат управления и полученный эффект . Исходя из того, что эффективность государственного управления представляет собой многомерную совокупность, включающую множество отдельных и, в то же время, тесно взаимосвязанных и взаимозависящих друг от друга процессов и явлений, при определении эффективности государственного управления используется многокритериальный подход .
Критерии , выступающие в качестве основного мерила, и показатели, описывающие объекты, которые позволяют оценивать уровень и качество управления, дифференцируются по сферам общественной жизнедеятельности . Они бывают количественные и качественные .
Для характеристики процессов, происходящих в экономике динамично развивающихся стран, главным критерием выступает наращивание общественного производства на базе новейших научно-технических достижений, ведущее к росту производительности труда, повышению качества, разнообразия и технологичности выпускаемой продукции. В социальной сфере очевидно стремление к осуществлению принципа социальной справедливости , с учетом, разумеется, закономерностей и форм современных общественных отношений, которые в каждой стране своеобразны. В духовной сфере зреет понимание того, что каждый человек должен развиваться физически, нравственно и эстетически и состояться как личность в свободном, демократическом обществе.
При общей оценке эффективности функционирования экономики применяется следующая система показателей : ВВП, ВНП и НД - их общий объем и расчеты на душу населения, структура национальной экономики, производство основных видов продукции на душу населения, уровень и качество жизни населения, показатели экономической эффективности. Однако эта система по мере развития национальной экономики может измениться.
Важнейшими группами показателей являются следующие группы:
1) Общий объем и расчеты на душу населения ВВП, ВНП и НД . При их сопоставлении необходимо соблюдать следующие условия: во-первых , сопоставляемые показатели должны быть приведены к одному году или к одному и тому же периоду; во-вторых , их необходимо привести к единой валюте с учетом покупательской способности национальных валют, т.е. по паритетам их покупательской способности (ППС) и с учетом товарной структуры ВВП, т.е. с учетом потребительских расходов семей, капиталовложений (рыночных, платных товаров и услуг), социальных услуг государства и прочих текущих государственных расходов (военных и гражданских, т.е. нерыночных товаров и услуг). Если при сопоставлении эти условия не соблюдаются, то не отражается реальная картина развития страны.
2) Отраслевая структура национальной экономики . Ее анализ проводится по ВВП, подсчитанному по отраслям . При сопоставлении уровня развития по отраслевой структуре изучаются соотношения между материальным и нематериальным производством, отраслями и крупными хозяйственными комплексами. Здесь важное значение имеет удельный вес машиностроения, химической промышленности, т.е. отраслей, обеспечивающих научно-технический прогресс, а также удельный вес топливно-энергетического, агропромышленного, строительного, оборонного и других комплексов.
3) Производство основных видов продукции на душу населения . Эти показатели позволяют судить о возможностях страны удовлетворять потребность в основных видах продукции, наиболее значимых для развития национальной экономики (например, производство электроэнергии, выплавка стали и производство проката, металлорежущих станков, автомобилей, минеральных удобрений и др.), а также об удовлетворении потребностей населения в продуктах питания, товарах длительного пользования (стиральных машинах, телевизорах, холодильников и т.д.).
4) Уровень жизни населения. Оценивается по таким показателям, как ВВП на душу населения, структура использования ВВП, особенно структура расходов на конечное потребление (личных потребительских расходов). Для анализа уровня жизни используются показатели:
Потребительская корзина,
Прожиточный минимум,
Средняя продолжительность жизни,
Уровень образования населения,
Потребление на душу населения основных продуктов питания в калориях и протеиновом содержании,
Уровень квалификации трудовых ресурсов,
Численность учащихся и студентов на 10 тысяч населения,
Доля расходов на образование в ВВП;
Показатели, характеризующие развитие сферы услуг (число врачей на 10 тысяч населения, число больничных коек на 1 тысячу населения, обеспеченность жильем и т.д.).
В последние годы для определения качества жизни применяется индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), используемый как альтернатива ВВП для изменения социально-экономического развития страны. Он позволяет оценить характер и приоритеты в развитии страны, дать наглядное сравнение ее достижений. ИРЧП представляет собой интегральный показатель человеческого развития, состоящий из трех компонентов : долголетия, образованности и уровня жизни . Долголетие измеряется продолжительностью жизни, образованность - комбинацией грамотности взрослых и среднего количества лет обучения, уровень жизни - реальным ВВП на душу населения с поправкой на местную стоимость жизни (ППС). Величина ИРЧП колеблется от 0 до 1, где 0 - min, а 1 - max . Если ИРЧП равен 0,5 и меньше - он оценивается как низкий; от 0,5 до 0,8 - средний и от 0,8 до 1 - высокий.
Показатели экономической эффективности в наибольшей степени характеризуют уровень экономического развития страны , прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования основного и оборотного капитала, трудовых ресурсов . К ним относятся: производительность труда, капиталоемкость единицы ВВП и конкретного вида продукции, фондоотдача единицы основных фондов, материалоемкость единицы ВВП или единицы продукции и т.д.
Наибольшую значимость при оценке эффективности общественного производства имеют следующие показатели:
- производительность труда (по народному хозяйству в целом, по отдельным отраслям, по видам производства);
- фондоотдача ;
- материалоемкость ВВП , производимых товаров и услуг.
Производительность общественного труда является важнейшим показателем эффективности общественного производства и отражает как эффективность живого труда, так и экономию общественного труда, овеществленного в средствах производства. Она исчисляется как отношение производственного валового внутреннего продукта к численности работников, занятых в отраслях народного хозяйства.
Фондоотдача характеризует эффективность использования основных производственных фондов в народном хозяйстве в целом и в его отдельных отраслях, на предприятиях.
Материалоемкость, рассчитанная на народнохозяйственном уровне, характеризует уровень материальных затрат (сырья, материалов, топлива, энергии) соответственно на единицу ВВП, а на уровне отдельных отраслей или предприятий - эффективность использования предметов труда.
Для оценки уровня использования топливно-энергетических ресурсов и затрат металла используются показатели энергоемкости и металлоемкости ВВП .
Энергоемкость представляет собой показатель, характеризующий уровень потребления топливно-энергетических ресурсов внутри страны на единицу ВВП соответственно.
Металлоемкость - это показатель, характеризующий уровень затрат металла на единицу ВВП соответственно .
Важное значение для государственного управления приобретают критерии общей социальной эффективности, вытекающие из политической сферы . Но это, скорее всего не критерии, отражающие результаты управления, а критерии, показывающие, каким образом, какими формами, методами, применяемыми в управлении, обеспечиваются должные показатели развития экономической, социальной и духовной сфер общества . Эти критерии, в том числе политические, тоже весьма важны для результатов управления. Нет политики ради политики, есть политика ради общества.
Так как состояние развития общества не всегда можно отразить через сложившуюся систему критериев и показателей, необходимо формировать критерии, способные отразить полученные результаты. При этом критерии эффективности должны не только отражать степень достижения поставленных результатов, но и реагировать на возникновение новых проблем в управлении, а также на отрицательные последствия государственного управления .
5. Оценка эффективности государственного управления
Оценка эффективности государственного управления является объективно необходимой. Она обусловлена целым рядом обстоятельств :
Невозобновляемостью потерь, понесенных обществом вследствие необдуманного управления;
Порождением новых проблем, способных на длительное время влиять на снижение уровня управления;
Снижение доверия к управлению, его общественному престижу.
Результаты государственного управления оцениваются всем обществом, его отдельными группами и каждым человеком в отдельности , ибо они наглядно просматриваются через изменение уровня и качества жизни населения, через развитие социальной и духовной сферы, через результаты, полученные в сфере экономики, национальной безопасности, международного сотрудничества и т.д.
Однако эта оценка не заменяет необходимости в специальной, официальной оценки эффективности государственного управления . Причем оценка эффективности управления должна осуществляться еще на стадии подготовки управленческого решения, что в определенной мере может гарантировать его достаточный уровень.
Оценка управления должна осуществляться относительно характера, уровня, эффективности организации и функционирования системы государственного управления и его результатов . Оценки должны быть строго определенными по времени, формам, процедурам, последствиям. Они призваны превратиться в естественную и необходимую часть управления, быть систематическими и авторитетными.
В системе государственного управления оценка должна осуществляться, как минимум, относительно :
Целей, практически осуществляемых в государственном управлении, в увязке с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;
Целей, реализованных в управленческих процессах и результатах, полученных при осуществлении государственного управления (решений и действий);
Объективных результатов управления и их соответствия общественным потребностям и интересам;
Общественных издержек, ушедших на государственное управление в сравнении с объективными результатами, полученными вследствие управления;
Возможностей, заложенных в управленческом потенциале, и степенью их реального использования.
На практике оценка эффективности государственного управления осуществляется по следующим направлениям :
Оценка процесса выполнения;
Оценка результатов;
Оценка последствий;
Оценка экономической эффективности.
При оценке эффективности используются различные методы: метод сравнений, экспертные методы, моделирования и др.
Выбор типа оценки и методов оценивания зависит от целей управления, интересов организации или заинтересованной группы лиц, социально-политических условий, наличия необходимых ресурсов и многого другого.
Всю совокупность исследований, направленных на оценку эффективности государственного управления, можно представить через две группы :
Научные исследования;
Традиционные формы оценки.
Научные исследования осуществляются с использованием различных научных методологий и методик изучения социальных, экономических, политических процессов. Их применение приносит хорошие теоретические и практические результаты, но требует много времени и больших финансовых затрат.
При проведении научных исследований применяются:
Социологические опросы (анкетирование и интервьюирование);
Наблюдения (открытые и скрытые);
Экспертные оценки;
Моделирование;
Формирование контрольных групп;
Проведение экспериментов и др.
Ввиду многомерности объектов государственного управления при оценке эффективности управленческих решений, широко применяются методы многомерного статистического анализа, позволяющие не только группировать объекты наблюдения в классы, рассматривать их в динамике, но и формировать качественные агрегированные показатели как для описания самих объектов, так и для мониторинга прогресса как результата управленческого воздействия. При этом особое внимание уделяют анализу влияния последствий управленческих решений (например, откликов на реформы), имея в виду не только непосредственные результаты принятого и реализованного решения, но весь комплекс последствий управления (последствий изменения), их влияние на все сферы общественной жизни.
Наиболее распространенный метод , который используется при оценке эффективности управления, является метод сравнений . При этом используются различные виды сравнений: сравнение с плановыми заданиями, с прошлыми, с лучшими или средними за определенный период . Например, при оценке эффективности управления в отношении социально-экономического развития страны в разрезе годового или пятилетнего периода применяется сравнение фактических показателей с показателями, заложенными в годовом прогнозе или пятилетней программе социально-экономического развития.
Традиционные формы оценки эффективности государственного управленческого решения представлены политическими или административным контролем и являются результатами парламентских слушаний, отчетов руководителей и контрольных комиссий, государственной аудиторской проверки и т.п.
Следует отметить, что оценку эффективности государственного управления делают разные общественные институты : гражданин, семья, трудовые коллективы, общественные объединения, государственные структуры . Из всех способов оценки следует выделить следующие:
- отчеты органов государственной власти, управленческих структур, а также должностных лиц о результатах их деятельности;
- общественное мнение также является разновидностью оценки эффективности государственного управления, которое представляет собой совокупность суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей . Оно как бы соотносит результаты управления с потребностями, интересами и ожиданиями людей. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно , из-за своей массовости оно обладает свойством объективно «видеть» эффективность государственного управления;
Оценку эффективности государственного управления отражают средствами массовой информации , которые по своей сути призваны объективно оценивать происходящие в жизнедеятельности общества события и, следовательно, результаты управления;
- обращения граждан , содержание которых формирует представления о жизни людей, их потребностях, конкретных интересах, нарушениях их прав т.п., что в определенной мере также позволяют судить об эффективности государственного управления, обнаружить недостатки, упущения, слабые места в системе государственного управления.
Неоклассическая исследовательская программа (неоклассическая теория) — широко распространенный в экономике и политической экономии термин, обозначающий научное направление, базирующееся на следующих методологических предпосылках: индивиды рациональны и обладают всей полнотой информации в момент совершения выбора, рынок совершенно конкурентен. Таким образом, неоклассическая теория ориентируется прежде всего на изучение того, каким образом индивиды максимизируют свою полезность, а организации — прибыль.
